要想成为一个拥有独立自主权的中央情报机构，中央情报组必须获得独

　　立的法律地位。关于这一点，索尔斯也较为重视。他在离职之前递交了一份 为中央情报组争取立法层面上的独立授权的报告。他在报告中表示，中央情

　　报组可以并有能力作为国防机构的一个新的组成部分或者一个单独的机构。

　　再往前说，多诺万在担任情报协调局局长之前，就曾给当时的海军部长 诺克斯写信，建议情报工作要超越传统的狭隘观念，不要再局限于由陆军情 报局与海军情报局来做。多诺万认为，新成立的情报机构中的咨询委员会也 不该只有陆军部与海军部的代表，还应该有国务院、财政部、司法部和政府 其他部门的代表。在1941年，多诺万再次强调，现代战争并非只是军方的事 情，与政治战、经济战以及心理战都有十分重要的联系。因此，新的情报机 构除了要有懂军事的分析研究人员，还必须要有懂科学技术、经济以及心理 学方面的人才。

　　范登堡就任中央情报主任之后，在努力争取对情报资料的研究分析权和 经费权的同时，还特别强调中央情报组在立法层面获得独立的必要性与迫切 性。为此，他向国会提出了一项关于中央情报机构性质、职能与权力的特别 议案。

　　这个特别议案并没有受到重视，而是被当做一个小问题搁置起来。直 到1946年11月底，事情才有了转机。1946年4月，参议院军事委员会的托 马斯?希尔提出议案，要求成立国家安全委员会，并为国家安全委员会设立 一个单独的军事部门，这个部门要由一位部长主管，并任命一位参谋长、四 位部长助理，其中两位负责情报工作。此外，这个议案还提出了一个对中央 情报组非常有利的建议，那就是成立一个中央情报局。成立中央情报局首先 是在这个议案中被提出来的。杜鲁门非常赞成这个议案，陆军部也对此表示 支持。海军部则提出反对，理由是这种做法会严重影响海军情报部门的工作 职能。杜鲁门在7月17日通知参议院，在国会开会之前暂不考虑陆海军意见 统一的问题。很显然，海军部的反对意见让杜鲁门不高兴了。1946年11月 底，杜鲁门又将中央情报组的立法问题提上了日程。

　　范登堡火速提交了早已准备好的机构立法议案草案，内容包括总体方针 政策、情报工作的定义、中央情报机构的组织和职能，以及在法律、管理和 财务上的权力，等等。

　　1947年1月，在不断地妥协、协调与商谈中，军方终于达成了一致。

　　1月16日，陆军部长和海军部长向杜鲁门报告：两部已经解决了分歧。

　　于是，总统的工作人员与军方代表将军方的协议写成议案。这份议案包括总 国防机构及其下属的陆军部、海军部、空军部、参谋长联席会议、联合参谋 部、军需委员会、研究与发展委员会等机构的性质与职能，以及成立国家安 全委员会、中央情报局和国家安全资源委员会等章节，内容十分庞杂。

　　1947年.2月26日，杜鲁门正式向国会提出了《1947年国家安全法案》 的议案。其中关于情报工作的内容很短，但很精辟，大概内容是：成立中央 情报局，局长直接由总统任命，在国家安全委员会指导下“行使与国家安全 有关的情报工作职能”。议案还提出，首任中央情报局局长任命后，原国家 情报管理委员会各项职能即移交给新成立的国家安全委员会，而原中央情报 主任和中央情报组的各项职能，以及该机构的人员、资产、档案都移交给中 央情报局及其局长。

　　这个由总统提出的议案，开创了美国以及世界历史上在和平时期成立从 事间谍与反间谍工作机构的先例，杜鲁门及杜鲁门政府也成为世界上第一个 试图让公众赞同成立在和平时期公然进行间谍活动的机构的总统及政府。

　　当然，这项“总统议案”的审批也花费了一些时间，这毕竟是总统亲自 提交的议案，而且也是包含了许多个世界“首次”的议案。当时，美国国会 被共和党人控制，这也是自1932年罗斯福当选总统以来，美国国会首次由共 和党人控制。杜鲁门告诉国会，这项议案得到了陆军部长、海军部长以及参 谋长联席会议的支持。当时，美国公众也认为，战争时期的教训以及未来的 国际竞争，都需对国家的安全机构进行大力度的改革。

　　此议案总共分为三章二十七节。第一章的主要内容是建立国防部，下设 陆军部、海军部、空军部三个平行的部，成立空军军种以及有关军事机构。 第二章的主要内容是成立国家安全委员会、中央情报局和国家安全资源委员 会。第三章的主要内容是一些经费与协调问题。议案送交国会之后，随即被 分送到参众两院的各个委员会。随后，国会立即举行了一系列听证会，提出 了各种修正案。围绕着中央情报局局长的担任者身份、中央情报局的职责范 围，以及怎样防止中央情报局变为“盖世太保”等问题进行了讨论，这种讨

　　论一直持续到7月份。

　　对于中央情报局局长担任者的身份，讨论的核心是到底应该由军人担任 还是由文职人员担任。范登堡在国会的一次秘密听证会上指出，战前美国的 情报工作相当薄弱，美国人对间谍活动与一般的情报工作较为反感，但珍珠 港事件让人们改变了以往对情报工作的看法。在当前的形势下，建立一个强 大的情报系统势在必行。范登堡还指出，秘密情报活动的确容易引人关注， 然而，情报需要通过秘密活动搜集，应作出相应的规定把秘密情报活动集中 到一个机构里来。因此，中央情报局局长应该由文职人员担任，以确保中央 情报局工作的隐秘性。

　　美国外交委员会主席、后来的中央情报局局长杜勒斯则认为，议案要求 建立的中央情报局只是一个各军事情报单位的协调机构，所以不应该由文职 人员担任局长。然而，议案中提出的是要把和平时期的政治、社会、科技情 报工作与陆海军情报工作加以整合，属于文职官员的事务范畴，由文职官员 来领导也是理所应当的。

　　另外，杜勒斯也不赞成中央情报局向拥有六名成员的国家安全委员会报 告工作。这个委员会里不但有新成立的国防部的部长，而且有陆军部长、海 军部长和空军部长，在很大程度上是个军事组织机构。他认为，国家安全委 员会应当只包括国务卿、国防部长和总统的各一位代表，而不是众多的军方 代表。

　　当时，多诺万已经离开了美国情报界。当他得知组建中央情报局一事 已经被作为议案递交国会之后，依然很兴奋。他写信给参议员格尼，指出议 案中关于中央情报局的条款实则加重了现有的问题，三个部门管情报工作的 弊病不但没有被消除，反而又变成了六个部门来管，情况只会更糟糕。多诺 万认为，由国防部一个部门主管中央情报局工作足矣，中央情报局也只应在 某些特定问题上与国家安全委员会商量。另外，多诺万还坚持中央情报局的 局长应该由文职官员担任的观点。他说，“战略”一词在以前只是指“军事 指挥以及策划与指导战役的技巧”，因此军方在情报工作中占支配地位。然 而，随着战争的复杂性不断增加，战略与经济、政治、士气、心理和技术等

　　非军事因素的关系日益密切，情报工作也不再仅限于为战争服务，而且早已

　　变成管理国家事务的一个重要部分，因而情报工作也不再只是军事部门的事 情。情报机构的独立对国防事务来说十分重要，只有成立独立的情报体系， 机构主管直接向总统报告工作，这个机构才能真正地发挥作用。很显然，多 诺万依然坚持他以前的观点，而这些观点经受住了实践的检验。

　　当时，美国媒体对美国情报工作与情报机构进行了大量报道，在很短 的时间里，美国民众对美国情报机构的了解增加了许多，也由此详细地了解 了“珍珠港事件”，以及战略情报局被撤销、国家情报管理委员会的建立、 中央情报组发现苏联在加拿大进行间谍活动、美苏之间即将开始的冷战等情 况。大多数人认识到了和平时期情报工作的重要性，之前对范登堡的一系列 提议持反对意见的情报部门也有了同样的看法。

　　1947年7月25日，杜鲁门提出的这个议案终于得到了国会的批准。 接下来，亟待解决的就是中央情报局的立法问题。《1947年国家安全

　　法案》中有关情报工作的条款是首创性的。在这之前，美国从来没有通过宪 法规定的程序，正式承认情报工作在战争与和平时期的重要性，也从来没有 成立过独立的中央情报机构，更从来没有给独立的中央情报机构正式授权， 开展和平时期的对外间谍活动、反间谍活动，以及与情报有关的其他行动。 这项法案规定：国家安全委员会主席由总统担任，在国家安全委员会之 下设立中央情报局；局长由总统任命，以文职人员的身份担任这个职务；局 长有权解雇中央情报局的任何雇员，有权阅读其他部门和其他情报单位的情 报资料；中央情报局不具有任何警察职能及国内保安职能，不能实施任何警

　　察行为和保安行为，但有责任保护情报来源。 该法案还规定：当委员会需要考虑一项政策法令时，中央情报局必须

　　迅速对这个政策可能产生的影响作出预测与评估；中央情报局局长列席国家 安全委员会会议，在会议期间必须不断提供有关情况；局长所提出的评估意 见将代表中央情报局的判断和各个情报部门的分析判断。所谓“各个情报部 门”，是指陆军情报局、海军情报局、空军情报局、国务院、联邦调查局和 原子能委员会的情报处。对于中央情报局局长提出的预测与评估，由国务卿

　　提出相应政策的最后建议后，由总统作出最后批示。

　　与中央情报组相比，中央情报局的确有了自主权，范登堡建立独立的中 央情报机构的愿望即将变成现实，这将使中央情报组受众多情报部门及军方 掣肘的问题得到解决。虽然中央情报局也要对国家安全委员会负责，但国家 安全委员会并不是由国家情报管理委员会改名而来的，它的职权也不仅仅是 管理情报工作。由于没有了诸多上级，中央情报局的地位提高了许多。

　　虽然中央情报局被批准成立，并获得很大的独立权，然而，中央情报组 提出的要求并没有完全得到满足，范登堡所希望解决的问题并没有完全得到 解决。但从根本上说，1947年通过的法案基本实现了多诺万提出的，在和平 时期进行常规的由中央情报机构领导的情报工作的构想，也基本实现了范登 堡建立一个强大的拥有独立权力的中央情报机构的愿望。