城市化效率低下的原因

首先是土地产权制度的缺陷。在合作化以后，农民带着自己的土地“入社”，不能退出，土地所有权就转归集体所有，实际上掌握在基层政权的领导人手里。而城市土地根据我国现行法律则属于国家所有。在城市化的过程中，政府有权按根据农业产值计算的极低价格征用土地，巨大的差价由政府、开发商和其他拿到批租土地的人们分享。对于政府来说，这造成对所谓“土地财政”的依赖。对于开发商来说，价格的扭曲造成了土地使用上的极大浪费。与此同时，造成了庞大的寻租温床，使一些与土地批租和经营有关的机构的官员“前腐后继”，大案要案频发。

政府的职能本来应该是提供公共品并保障市场有效运作。在市场有效运作的条件下，城市的规模和产业结构会通过市场规律的作用而趋于合理化，政府只是因势利导地进行规划引导。而在政府主导“驾驭市场”的体制下，中国的城市化不是“从下到上”地以市场发展为基础进行，而是“从上到下”地按照政府和领导的要求进行的。就像人们常说的，城市像公司，书记是它的董事长，市长是它的总经理。这样，许多官员就按照自己的意愿和自己对城市化的理解，运用行政权力来“经营城市”，决定城市的规模和产业结构。

最后，是认识上的偏差。城市规模是不是越大越好？我们做研究工作的人都有责任弄清楚这些问题。

前几年在苏州调研时，有人反映，苏州有个很头疼的问题，就是留不住人。好不容易从内地招来的专业人员，待不了多久就转到上海去了。开始，人们对发生这种情况的原因的解释是：相比上海，苏州城市太小，对于向往大城市文化社交生活的年轻人缺乏吸引力。我们对这种解释有些怀疑，便进行了更深入的调研。结果发现，苏州毗邻上海，只要在交通上做些改进，居民便利地享受大城市的文化社交生活是不难做到的。问题倒是发生在专业交流方面。由于苏州产业的专业化程度不足，产业分散，相同专业人员的数量很难达到能够共同切磋技艺和通过碰撞产生新思想的临界点。在当今技术飞速进步的时代，一个人在这样的地方待得长了，容易在学识和技术上变得落伍，所以他会寻求一个能够和同行交流的地方，使自己的学识技术能够不断求得长进。

与上面的问题相关联的，是有些报刊文章和政府官员常常把“城市”（city）和“大都会”（metropolis）混为一谈。它们其实是两个并不完全相同的概念，前者指的是一个单独的城市，后者则通常是指一个城市群。

应对措施

一是进行地产制度改革，落实农民的土地产权。二是改革财政体制，改变层级制的城市结构。三是改变威权主义的发展模式，重新界定政府的职能。政府应当集中力量办好它应该办但现在还没有办或没有办好的事情。做好城市规划是市政府的一项重要职能，但是需要注意，政府在做规划的时候只能在市场趋势的指引下因势利导，而不能以长官意志取代市场或逆市场趋势而动。四是加强对世界各国城市化经验教训的研究，提高我们自己对城市化的科学认识水平。

（原载财新《中国改革》2013年第1期）