接受子婴投降后，刘邦率领他的10万胜利之师，浩浩荡荡地开进了秦都咸阳。及至进入阿房宫，展现在刘邦面前的是令人眼花缭乱的金碧辉煌的楼台殿阁，华丽深沉的帏帐罗幕，数以万计的狗马、珍玩、重宝，还有那千姿百态、婀娜动人的嫔妃宫女。刘邦这位出生于穷乡僻壤，终日与社会下层百姓为伍的农民领袖，再也抵挡不住这些巨大的诱惑，立即决定在这里住下来，尽情地享受一番。此时，倒是狗屠出身的樊哙保持着比较清醒的头脑，疾言厉色地劝他离开这个不祥之地，同时张良也对他进行语重心长的劝谏。刘邦醒悟过来，下令“封秦重宝财物府库”，恋恋不舍地离开秦宫，回到驻扎在灞上的军营。紧接着，刘邦就与其幕僚紧张地进行治理关中的谋划。因为根据楚怀王的前约“先入关者王之”，他可以理所当然地占有关中的地盘。十一月，刘邦邀请关中各地的“父老、豪杰”到灞上，向这一批在百姓中有影响的人物宣布了带有法规性的以“约法三章”为核心内容的临时章程：

父老苦秦苛法久矣，诽谤者族，偶语者弃市。吾与诸侯约，先入关者王之，吾当王关中。与父老约，法三章耳：杀人者死，伤人及盗抵罪，余悉除去秦法。诸吏人皆案堵如故。凡吾所以来，为父老除害，非有所侵暴，无恐！且吾所以还军灞上，待诸侯至而定约束耳。（《史记·高祖本纪》）

这个“约法三章”是一个内容相当丰富的政令文件，显示了刘邦集团高瞻远瞩的政治谋略。首先，它拉近了刘邦与关中百姓的距离。关中是秦朝的发祥地和战略总后方。这里的人民曾长期支持了秦王朝所进行的统一战争。大概因为他们承担的赋役相对较轻和为狭隘地域观念所局限，在关东地区纷纷起兵反秦的时候，这里却一直是秦王朝安定的后方。秦王朝灭亡后，关中之民惊恐不安，联系到他们20余万子弟在新安被项羽坑杀的惨剧，唯恐刘邦之军也对他们施以残酷的报复。刘邦的“约法三章”以“父老苦秦苛法久矣，诽谤者族，偶语者弃市”点明关中百姓与关东百姓同样受秦朝酷虐政治之害，刘邦并不在关中和关东之间划上此疆彼界，使关中之民消除与关东起义军之间心理上的隔阂。又以“凡吾所以来，为父老除害，非有所侵暴，无恐”消除他们的惊恐情绪，使起义军与关中之民在情感上沟通起来。

其次，全盘接受秦朝在关中的各级官吏，让他们继续供职，使关中的行政机构正常运转，维护了社会的安定。如果说关中百姓因秦朝的垮台而惊恐不安，那么秦朝在关中的各级官吏惊恐的程度必然远远超过关中百姓。因为他们是秦王朝的爪牙，秦王朝的虐政正是通过他们之手施行的。然而，刘邦不仅没有惩办他们，反而来了个“诸吏人皆案堵如故”的告示，要求他们各安其位，各司其职，这就给这批人吃了定心丸。由于这批人有较丰富的吏治经验，与关中百姓有千丝万缕的联系，对关中的地理民情又异常熟悉，招降纳叛这批人对刘邦日后治理关中显然是十分有利的。

再次，它以最简单的法规维持关中的社会秩序。秦朝灭亡，其法律制度自然失去效用。刘邦成为关中的统治者，如果没有一个明确的法规，百姓无所适从，就极易导致无政府状态。刘邦既明确宣布废除繁苛的秦朝法律，又以一个简单明了的新法规作为人们的行为规范，这对维持关中地区的社会稳定，维护社会生产和社会生活的正常进行，具有重要意义。作为“约法三章”的核心内容，它保证人身安全和私有财产不可侵犯，实际上是宣布既有的社会秩序和财产关系不容变更和侵犯。也就是说，刘邦向关中百姓准确无误地表明：他推翻的仅仅是一个嬴姓的王朝，而不是这个王朝所代表的制度。

最后，明确宣布刘邦是关中新的统治者，让关中百姓和原来的秦吏都知道自己的新主人。“吾与诸侯约，先入关者王之，吾当王关中”，表明刘邦王关中并不是自己的专擅，而是实践与诸侯的前约，于法于理都是站得住脚的。关中百姓不必有丝毫怀疑，必须心悦诚服地接受他这位新主人。为了使关中百姓明白他封府库和不急于处置亡秦事宜的良苦用心，刘邦特别宣示：“且吾所以还军灞上，待诸侯至而定约束耳。”以此表明自己出于“大公”的至诚态度。

名家回眸

“约法三章”是刘邦集团经过深思熟虑而精心制定的一个政策法规，反映了关中百姓在政权易主的非常岁月里对于正常秩序和安定生活的要求。因此，它一经宣布，就立即解除了关中百姓的忧虑和不安，“秦人大喜，争持牛羊酒食飨军士”。刘邦又故意谦让不受，说是“仓粟多，非乏，不欲费人”，进一步取得了关中百姓的好感，“惟恐沛公不为秦王”。这表明，刘邦的上述政策取得了政治上的巨大成功。它使刘邦集团在关中百姓中留下了良好的印象，与关中百姓结下了不解之缘。虽然不久之后项羽实行的大分封违约将刘邦发遣汉中、巴蜀，但却未能斩断刘邦与关中百姓的联系。“约法三章”为后来刘邦顺利夺取关中地区并以此为根据地战胜项羽奠定了坚实的基础。