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第4节 第四章

四 一轮又一轮的改良呼吁

浙江省的“二五减租”是南京国民政府成立后的重要改良主义实践,它虽然夭折了,但是,此后的国民党继续标举其改良主义纲领,出现一轮又一轮的改良呼吁。这些呼吁,仍然比较多地集中在土地问题上。

1936年7月,孙科、陈立夫、王用宾、傅汝霖、萧铮、周佛海、夏斗寅、徐恩曾、洪兰友等17人向国民党五届二中全会提出《请迅速改革租佃制度,以实现耕者有其田案》,要求调整“现有之租佃关系”,“庶几佃农生活能日益提高,而农村亦可有逐渐复兴之望”。其内容有:1. 由政府严定租佃条件;2. 组织土地金融机关,援助其取得土地。3. 佃农得备地价百分之二十至五十,其余部分由政府担保其分年摊还。4. 从速实行累进地价税,使不自耕之地主逐渐放弃其土地,使佃农有取得所有权之机会。5. 政府应发行土地债券,征收土地,转让(给)佃农及雇农51。7月20日,决议交中央政治委员会详细研究。

1939年6月,地政学家、国民党中央执行委员萧铮向重庆国民政府提出《实验地政区办法大纲》,要求在四川选择一个地区作为“地政实验区”,进行土地测量登记,耕地重划,促进土地利用,增加生产,调整佃租制度,创立自耕农,规定地价与举办地价税,树立土地金融制度等方面的工作。同时,萧铮又提出《沿新建铁路沿线重要城镇办理地政纲要》,认为成渝、叙昆及滇缅各路沿线重要城镇土地,今已逐渐涨价,将来地价更高,亟须规定地价,并颁布沿线各地将来涨价归公办法,“庶不致国家以巨款建设,而其利益反归地主”。蒋介石阅后,于6月24日批示行政院秘书长张群称:“实行总理之土地政策确有必要”,“即希切实研究核办施行”52。

1940年7月,萧铮、张冲、陈果夫、程天放、谷正鼎、徐恩曾等向国民党五届七中全会提出《拟请设立中国土地银行,以促进土地改革,实现平均地权,活泼农村金融,改善土地利用案》。其主要内容为:由国民政府特许,授予该银行发行土地债券及征收土地特权,官民合办,资本总额定为1亿元。其主要业务为:1. 实行照价收买政策,凡地政机关认为地主报价不实,应行收买之土地,由土地银行以所发土地债券收买之。2. 实行耕者有其田政策,扶助佃农购置土地,或依法征收土地转发农民。3. 实行“地尽其利”政策,贷款给农地合作社或其他机构,供开垦荒地及土地改良之用。萧铮等建议,土地债券可分地价债券及抵押债券二种,前者于征收土地或扶助佃农购地时发行,直接交付地主补偿地价,由借款农户以地租方式分年摊还。萧等并建议,以四川省为实验区域。会议经济组审查该案后,认为“本案关系推行本党土地政策,至为重要,拟请大会通过,送国民政府限于半年内,成立土地银行”53。

与萧铮等同时,方觉慧、居正、何成浚、王子壮、焦易堂、夏斗寅等12人提出《确立民生主义经济制度以奠定建国基础案》,要求“节制资本以防资本独占”,“实施平均地权以安定农民生计”,具体措施有“提倡合作方式之集体农场”、“设立劳工主管机关”、“组织工厂议会”、“仲裁委员会”等。经济组审查后认为:“本案所提各点关系民生主义之推行至为重要,拟请交宪法委员会参考。”最后决定“交常务委员会参考”54。

1941年4月,陆宗骐、谭平山、胡秋原、王云五、罗文干等向国民参政会第二届第一次大会提出,“拟请政府切实推行合作耕种制度,以改进农业生产案”,提倡“以合作方式共同生产”。蒋介石批交农林部酌办55。

1941年11月,国民参政会参政员齐世英等23人向参政会提出《积极实施土地政策、改革租佃制度,以期根本解决粮食问题与社会问题案》。该案痛责“地主对于国家曾无丝毫之贡献,而利用国难,坐致巨富”,要求:1. “凡现由佃农耕种之土地,悉令地主限期报价,由国家发行低利土地债券照价收买,分授佃农耕种。”2. “佃农受田后,分年以谷缴还国家,国家逐年出售实物,即以所获资金收回土地债券。”3. “土地债券收回之日,佃农即完全取得其土地之所有权。”56

上述议案,都以实行阶级合作,利益调和为特点,并不完全剥夺城乡村地主阶级的土地所有权。其中也有比较激进的,如1932年12月,孙科等27人向国民党四届三中全会提出《整理本党实施方案》,要求“恢复本党自来代表最大多数被压迫民众利益之立场”,征收土地价值税、土地分归贫农;征收资本收入累进税、遗产税;甚至提出建设国有资本,树立社会主义经济基础等主张,其中“土地分归贫农”就是比较激进的方案57。

上述议案并不只是少数党员的意见,其中不少议案经国民党的中央全会或代表大会接受,作出决议,成为共识。上述孙科等27人“土地分归贫农”的建议经四届三中全会讨论通过,萧铮等人的“成立中国土地银行,以促进土地改革”的建议,也经国民党五届七中全会通过。其他如:

1935年11月,国民党第五次全国代表大会提出“规定地价,调整土地分配,促进土地使用,活动土地金融,以增加农业之生产,而谋平均地权,实现三民主义”等主张。会议通过萧铮等24人提出的《关于积极推行本党土地政策案》,要求成立中央地政机关和中央土地银行58。

1941年12月,国民党五届九中全会将“实施土地政策”列为四大要政之一。宣称“全国土地应受国家之统制,由政府调整其分配,支配其使用”59。

1945年5月,国民党第六次全国代表大会在其《土地政策纲领》中提出,对于地主出佃的耕地,逐步由政府发行“土地债券”,备价征收,尽先归原耕农及抗战将士耕作。在《农民政策纲领》中提出:“调节农地分配”,“规定标准地租”,甚至提出“征收地主超额土地”。在《本党政纲政策案》中提出:“都市土地一律收归公有,农地除公营者外,应以最迅速有效之方法,实行耕者有其田。”60这些方案,使孙中山的“耕者有其田”有了实施办法。同会通过的《劳工政策纲领》除提出“工会得有全国性之联合组织”外,也提出了一些改善劳工待遇的条件,如:取缔包工剥削制度,工资以同工同酬为原则;各地并应分别规定最低工资率:工时以每日八小时,每周48小时为原则;应有连续24小时之休息。每年应有定期休假,休假期内照发工资等,甚至还提出:奖励劳工入股,倡导劳工分红制;提高劳工政治认识,扶助劳工参政61。

上述情况表明,国民党在思想上、理论上赞成改革中国传统的土地制度和社会制度,但是,国民党是党国体制,中央全会或代表大会作成决议后,要经行政机构研究,提出方案,还要经立法院审议,才能形成法律。有时,程序走到半途就停止了。例如,1939年6月萧铮提出的《实验地政区办法大纲》经蒋介石批示,转到孔祥熙手上,孔以“需费浩繁”、当时“最重要之工作为兵役行政与生产”、《土地法》修正原则尚在“审议之中”等种种理由加以否定62。又如,1941年12月,国民党五届九中全会通过《土地政策战时实施纲要》后,国民政府行政院饬由财政、农林两部及地政署分别拟具实施办法。1942年9月,行政院召开经济法制联席会议,提出《非常时期土地征收实施办法》及《非常时期扶植自耕农实施办法》,规定农地不得因出卖、赠与、继承或分割等原因而“移转于不自耕作之人”,农地所有人如“不自耕作,而将农地永佃或出租于他人”,得由政府依法征收之。这当然是对不劳而获的地主阶级的沉重打击。但是,行政院却主张暂时搁置。1943年3月24日,蒋介石以行政院院长名义致函国防最高委员会称:办法“关系人民权利义务至为重大”,“在此战时,骤为社会经济制度之重大变革,深虑影响全国之租佃关系,在推行之初,对于全国粮食生产,必发生不利之影响”,因此决定“暂缓制定”63。

可见,国民党人提出的各种改良议案,即使作成决议,其命运无非两种,或者在反复研究、审查及审议立法中夭折,或者侥幸通过了,但令者自令,行者自行。国民政府虽一再声明:“如查有违反情事,应以命令强制遵守,不得稍涉宽纵”,但各地“仍系奉行故事,视若具文,佃农所受增高租额之剥削及违约解租之痛苦,不仅毫未减少,甚且倍于往昔”64。这样,到了1945年5月,国民党的六大《宣言》终于承认:“过去对民生主义之经济建设与平均地权、节制资本两大政策,因种种障碍,未克实施,实为革命建国之最大缺憾。”其《对于政治报告之决议案》提出:“在抗战期中,农民出钱出力,贡献最大,而生活最苦。乃自二十三年公布《土地法》及二十五年公布《施行法》,迄今已及十年,多未见诸实施。”65

国民党第六次全国代表大会的《宣言》和有关《决议案》表明,国民党在其大陆执政期间,除浙江省“二五减租”的短命实践外,其改良主义只停留在纸面上、口头上。

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